Кризис муниципальных финансов в России в 1917 г.

Мамаев А.В. Кризис муниципальных финансов в России в 1917 г.

Карта России по состоянию на 1914 г.

В конце XIX – начале XX в. в российском обществе происходили глубокие качественные изменения. В 1864 и 1870 гг. были проведены земская и городская реформы, создававшие автономную от государства систему местного самоуправления; они предоставляли, пусть и крайне незначительному числу населения, право участвовать в решении определенного круга проблем, имевших местное значение. В последующие десятилетия, несмотря на некоторые ограничения, идеи самоуправления получили дальнейшее развитие.

Изучение ситуации в сфере муниципальных финансов в условиях революции тесно связано с общими представлениями о путях развития самоуправления и, шире, о сути происходившего в 1917 – 1918 гг. революционного процесса. Внимание к этому вопросу было привлечено в первые послереволюционные годы и в период нэпа, когда им занимались экономисты и правоведы, стремившиеся найти пути выхода городов из финансово-хозяйственного кризиса, не ломая при этом сложившиеся традиции, используя опыт и совершенствуя дореволюционную систему управления городским хозяйством. В последующие десятилетия история органов городского управления почти не изучалась, лишь с конца 1980-х годов появляются исследования историко-правового и краеведческого характера. Преобладающее внимание в них уделяется общественно-политическим событиям, связанным с муниципалитетами, хотя в первую очередь они были хозяйственными, а не политическими органами. Слабо изучены финансовые аспекты кризиса муниципалитетов в 1917 г., изменения в организации и практике городского управления, конкретное содержание деятельности органов местного управления в сфере финансов. Между тем, в период революции одним из наиболее жизненных для городских деятелей был вопрос, где взять финансовые средства и как сохранить основу муниципального хозяйства.

При выборе городов для исследования, учитывая, что численность населения, уровень промышленного развития, административный статус в значительной мере определяют другие качества поселений, возьмем из небольших непромышленных губернских городов в качестве типичного Вятку, из числа наиболее крупных – Москву, по сути, столичный город. В качестве типичного крупного промышленно развитого уездного города – Серпухов Московской губернии, а как “патриархальный” уездный центр – Котельнич Вятской губернии.

Состояние городских финансов в сложившейся накануне революции ситуации зависело от многих факторов: не только от предоставленных самоуправлениям финансовых прав, но и от степени их использования конкретным городом, от наличия и эффективности деятельности муниципальных предприятий, применения зданий, земель, от общего экономического положения страны и зажиточности жителей городов, от размеров финансовой помощи муниципалитетам со стороны государства.

Городовое положение 1892 г., действовавшее к 1917 г., предоставляло городским общественным управлениям крайне ограниченную налоговую базу. Наиболее крупным из разрешенных прямых налогов был оценочный сбор с домовладельцев, ограниченный 1% от ценности имущества либо 10% от доходности. Большинство гласных цензовых дум являлись домовладельцами и стремились уменьшить выплаты – в ущерб городским финансам: по данным Л. А. Велихова, около 50% дореволюционных городских самоуправлений не доводили оценочный сбор до предельной нормы; оценки имуществ, как правило, занижались, а переоценки не производились зачастую еще с XIX века. Из 15 уездных городов Московской губернии лишь в 10 к началу 1917 г. оценочный сбор был доведен до максимума, в одном городе он составлял 80% от предельной нормы, в одном – 70%, в трех – 60%.

Города обладали огромными земельными богатствами. В 1912 г. городские земли давали в среднем 11,4% доходов бюджетов. Однако имевшиеся возможности использовались не полностью. Во многих городах не было проведено межевания, что способствовало самовольным захватам и эксплуатации земель посторонними лицами; кроме того, такие города не могли использовать свои земли в качестве залога при кредитовании в банках.

Появление предприятий, принадлежавших городу, вызывалось не только нуждой в источниках дохода, но и потребностями городского населения, необходимостью проводить городское благоустройство. В уездном Серпухове доля муниципальных предприятий в доходной смете (по данным на 1916 г.) была невелика – 8,4%, в то время как с городских имуществ и оброчных статей город получал 29,8% дохода. Но расходы на содержание этих предприятий превышали приносимый ими доход. Котельнич также прибыли от городских предприятий не получал: в 1916 г. они принесли 24,3% всех поступлений в бюджет, примерно столько же на них было потрачено. С городских имуществ и оброчных статей Котельнич получал 40,6% доходов. В Вятке к 1917 г. от городских предприятий поступало 61,3% доходов, затраты на их содержание составляли более 43% всех трат городского управления. Городские предприятия Москвы формировали 56,6% доходной части бюджета, в то время как на их содержание уходило 36,7% расходов города. Как видно, в небольших городах муниципальные предприятия прибыль не приносили, удовлетворяя лишь потребности благоустройства, в некоторых губернских городах, как в Вятке, являлись доходными, а в Москве смета 1917 г. была сведена без дефицита именно за счет поступлений от предприятий путем повышения тарифов за их услуги.

С одной стороны, создание муниципальных предприятий, хозяйственное использование зданий и земель сами по себе означали развитие городского хозяйства. Доходы, частноправовым путем полученные от них муниципалитетами (учитывая, что значение оценочного сбора в городских доходах постепенно падало), в значительной мере обеспечили достижения в развитии городского хозяйства в конце XIX – начале XX века. С другой стороны, предпринимательская деятельность не соответствовала статусу муниципалитетов как общественных органов, обладавших публичной властью. Но иных возможностей значительно пополнить бюджеты городские деятели не имели, либо это были те меры (например, более справедливая переоценка недвижимости), на которые цензовые гласные не были готовы идти.

Война значительно ухудшила финансовое положение городов. По данным анкеты “Календаря-справочника городского деятеля”, проведенной в 1916 г., из 62 ответивших самоуправлений 45 сообщили об ухудшении финансовой ситуации по сравнению с 1915 г., связанном с увеличением расходов по военным обстоятельствам, повышением эксплуатационных расходов муниципальных предприятий, снижением получаемых городами доходов; 15 не заметили изменений, улучшение отметили только два. В 1916 г. Государственная дума провела собственное анкетирование городских управлений: из 37 городов, оценивших в анкете свое финансовое положение, 32 (86%) признали его “совершенно невозможным”. Мысль о необходимости новых источников муниципальных доходов была всеобщей.

Городские самоуправления сыграли важную роль в обеспечении победы революции и установлении власти Временного правительства на местах. Революция в первую очередь подвергла демократизации состав самоуправлений: весной в большинстве из них в число гласных были включены представители нецензовой части населения. Летом – осенью 1917 г. состоялись выборы, основанные на всеобщем избирательном праве; в первых демократических по составу думах ведущую роль играли умеренные социалисты и кадеты.

Накануне выборов посредством газет, брошюр, публичных выступлений представители различных партий предлагали свои пути улучшения городских финансов. Меньшевики, большевики и эсеры были практически единодушны: они выступали за радикальное преобразование налоговой системы, отмену косвенных налогов, обещали ввести в пользу муниципалитетов прогрессивно-подоходный налог, налог с имущества, налог на наследование недвижимого имущества, налог на роскошь. Дополнительные средства должна была дать муниципализация всех коммерческих предприятий, обслуживающих городские нужды. Кадеты, не отказываясь от этих требований, указывали, что в революционных условиях планируемые налоги не дадут существенных средств, и призывали к экономии в расходах. Муниципальные финансовые программы основных политических партий имели много сходства. Если партия желала сохранить себя в политической жизни, то она должна была, хотя бы на словах, провозглашать популярные лозунги, высказываться за перенесение тяжести обложения на зажиточное население и недопущение чрезмерного переложения налогов на бедноту. Но значение программ в предвыборной борьбе не стоит преувеличивать: “Муниципальные программы, можно смело сказать, не играли никакой роли”, – писал в 1917 г. публицист А. Михайловский.

Временное правительство в вопросах преобразования муниципальной области руководствовалось политическими соображениями. Ни во Временных правилах о производстве выборов гласных городских дум от 15 апреля, ни в постановлении от 9 июня “Об изменении действующих положений об общественном управлении городов” вопрос о расширении налоговой базы муниципалитетов не был затронут. Провозглашалось значительное увеличение прав самоуправлений, которое не было подкреплено в финансовом плане: на муниципалитеты возлагалось заведование милицией, борьба с безработицей, попечение о продовольствии, содержание учебных заведений и т.п. В ответ на критику Министерство внутренних дел разъясняло, что части Городового положения, касавшиеся финансов городов, остались без изменения потому, что отдел о финансах городов требовал “особой разработки”.

До отмены соответствующих статей Городового положения 1892 г. городские думы не имели возможности на законной основе изменять систему прямых налогов, и им оставалось либо дальше повышать косвенное обложение, либо делать займы, обременяющие бюджеты последующих лет, либо добиваться ассигнований от государства, однако оно само в 1917 г. испытывало затруднения и вынуждено было решать финансовые проблемы с помощью печатного станка. Использовать внеправовые, революционные способы пополнения своих бюджетов общественные управления считали недопустимым.

Закон от 29 сентября не соответствовал ожиданиям муниципальных деятелей, политиков, экономистов. Они критиковали его за “излишнюю детализацию податных норм”, игнорирование местных особенностей, отказ от введения ряда налогов (на прирост ценности, на наследование недвижимости). Как отмечал в докладе на съезде Союза городов (14 – 17 октября) экономист А. А. Соколов, в результате реформы доходы городов выросли на 100 млн. руб., тогда как только в Москве дефицит 1917 г. составил 85 миллионов. Вопрос о желательных мерах для улучшения городских финансов вызывал споры: часть экономистов и общественные деятели либеральных взглядов (А. А. Соколов, В. Н. Твердохлебов) выступали за увеличение, в силу чрезвычайных обстоятельств, косвенных налогов и сокращение расходов муниципалитетов, другие, социалисты (Д. В. Кузовков, Ф. А. Данилов), видели корень зла не в росте расходов, а в обесценивании денег и добивались усиленного обложения зажиточной части населения вплоть до введения единовременного поимущественного налога. Временное правительство фактически отказалось действовать в соответствии с социалистическими идеями общественных деятелей. Нормы закона, не позволяя радикально увеличить городские доходы, соответствовали рекомендациям либералов. Однако в большинстве составов городских самоуправлений преобладали умеренные социалисты. Они не соглашались идти по пути жесткой экономии, но, не желая нарушать закон, не могли придерживаться также и социалистического плана выхода из финансового кризиса, что заводило городские власти в тупик. Разногласия в вопросе о путях выхода из муниципального финансового кризиса вызывали новые противоречия политического характера, которые не могли не отразиться на финансовом положении городов.

О финансовых затруднениях, организационных трудностях, разногласиях и кризисе управления городским хозяйством свидетельствовали задержки с принятием городами смет на 1917 г. и бюджетные дефициты. Смета Серпухова была принята только 28 ноября 1917 г., Котельнича – 31 июля 1917 г. (с дефицитом в 32% бюджета), Вятки – 11 июля 1917 г. (с дефицитом 13%). Кроме Серпухова, к 10 октября смету на 1917 г. из городов Московской губернии не смогли представить Бронницы, Верея и Клин. В Москве до начала революции удалось принять бездефицитный бюджет, однако в связи с ростом расходов (со 100 млн. до 199 млн. руб. в течение 1917 г.) были утверждены две дополнительные сметы, в итоге дефицит составил около 85 млн. руб., или 42% расходного бюджета.

Несмотря на значительный рост намечаемых статей расхода, успеть за инфляцией не удавалось, а значит, фактически ассигнования на различные цели со стороны муниципалитетов уменьшались.

Одним из способов повысить городские доходы не нарушая Городового положения 1892 г. была переоценка недвижимости, земельной собственности. В Котельниче переход от оценки недвижимости по доходности к оценке по стоимости, проведенный зимой 1916 – 1917 гг., повысил сумму оценочного сбора в 2,5 раза, и она достигла 6,8% всех доходов города. С целью повысить доходы городская дума приняла решение произвести описание и оценку частных земельных участков в городе и сенокосов и привлечь их владельцев к уплате оценочного сбора с 1918 года.

Основными же способами увеличения доходов являлись повышение косвенных налогов и займы. Цензовая дума Серпухова, остававшаяся у власти до лета 1917 г., отказалась повышать арендную плату за пользование городской собственностью, но подняла тарифы за пользование городскими предприятиями, сооружениями: в марте 1917 г. удвоилась плата за воду из водопровода и водоразборов, равно как и такса за пользование городской скотобойней. Однако ввиду инфляции городские предприятия в 1917 г. остались, как и в 1916 г., убыточными: водопровод принес потери, на покрытие которых ушло 3,3% годовой доходной сметы города (43,7 тыс. руб.), скотобойня – убыток еще на 1% (12,6 тыс. руб.).

В Вятке повышение тарифов покрыло только 40% бюджетного дефицита. Остальные 60% (40,7 тыс. руб.) предполагалось возместить путем займа. В Москве, повысившей с начала 1917 г. тарифы предприятий, в первое время стремились избежать новых повышений. 13 июня городская дума решила покрыть расходы, внесенные в первую дополнительную смету 1917 г., за счет краткосрочного займа в 21,1 млн. рублей. Новому, демократически избранному, преимущественно эсеровскому составу городской думы пришлось повысить тарифы: с сентября 1917 г. плата за воду, канализацию, газ повышалась более чем вдвое, была повышена и трамвайная плата, но этого не хватило, и 10 октября Московская городская дума постановила заключить новый заем в 30 млн. руб. на покрытие расходов по второй дополнительной смете.

Несмотря на повышение тарифов, то есть косвенных налогов, займы, имевшие массовый характер, введение новых прямых налогов, к концу 1917 г. финансы муниципалитетов все больше расстраивались. В Серпухове принятая 28 ноября смета на 1917 г. формально была сведена с превышением доходов над расходами на 24%. Однако собираемость прямых налогов была низкой. На начало 1918 г. оставалось 36% недоимок от предположенных на 1917 г. доходов. По результатам 1917 г. фактический дефицит бюджета Серпухова составил 20% от расходной сметы. 2/3 недоимок приходилось на оценочный сбор, что было характерно и для других городов и связано со сложным материальным положением некоторых домовладельцев, начавшейся в конце 1917 г. муниципализацией домов, ослаблением тяжести государственных санкций за несвоевременную уплату, чрезмерно высокими суммами налога, исчисленного муниципалитетами.

К 1 ноября 1917 г. долги Вятки составили сумму в 79% всего городского имущества, более чем в 1,5 раза превышавшую доходы города в 1917 г., в конце года предполагалось занять дополнительно сумму, составлявшую 10% стоимости имущества муниципалитета. Отмечалась низкая собираемость налогов. Финансовая комиссия городской думы указывала в ноябре 1917 г., что текущие расходы до конца года приблизятся к 700 тыс. руб., тогда как свободных наличных средств в кассе было всего 30 тысяч. Не хватало на жалованье служащим, на текущие расходы, что и вынуждало прибегать к новым займам. Согласно проекту сметы на 1918 г., по сравнению с 1917 г. расходы должны были возрасти более чем вдвое, а доходы – только на 70%, ожидался 30%-ный дефицит (сравнительно с 13% по смете 1917 г.).

Октябрьский переворот и первые меры большевиков в экономической сфере усилили анархию и подорвали веру в стабильность, предсказуемость экономической политики центральной власти. Финансовое положение городов расшатывали забастовки городских рабочих и служащих, прошедшие в Москве, Вятке и многих других городах во второй половине 1917 г., вооруженная борьба, сопровождавшаяся разрушением городского имущества, установление контроля большевиков над банками и невозможность для муниципалитетов получить кредиты, а также организационные затруднения, связанные с тем, что к концу 1917 г. были распущены думы ряда городов, в том числе Москвы, Петрограда, Котельнича; управление городским хозяйством взяли на себя выбранные сомнительным способом Совет районных дум в Москве, большевистский состав Петроградской городской думы, сформированная Военно-революционным комитетом в Котельниче Комиссия по городским делам и пр.

Многие думы к началу 1918 г. продолжали свое существование, однако их деятельность встречала препятствия со стороны советов, взявших в свои руки власть. Финансовая комиссия Вятской городской думы 15 февраля 1918 г. докладывала, что доходные предприятия города уходят из рук самоуправления под контроль Совета, финансовые же обязательства по их содержанию по-прежнему несет город; отмечалось, что неизвестно, будут ли компенсированы новой властью затраченные муниципалитетом суммы на народное образование и содержание войск. Центральная большевистская власть и ее органы на местах начали создавать новую правовую базу, ломавшую ту систему законодательства, на которую опирались думы. Соблюдение старых правовых норм в таких условиях не могло отвечать потребностям, выдвинутым жизнью.

Каждый город на основе общих тенденций по-своему стремился преодолеть финансовый кризис, однако результаты этих попыток были однотипны. В июне 1917 г. газета “Русские ведомости” заявляла: “Можно прямо сказать, что крупные городские центры в финансовом отношении находятся на краю бездны”. В сентябре 1917 г. журнал “Самоуправление” отмечал: “Современное финансовое положение огромного большинства русских городов… приходится признать катастрофическим… Налицо… картина полного развала городских учреждений и предприятий, продолжающих существовать только в силу инерции”. Рассматривая вопрос о причинах роспуска дум и радикальной перестройки управления городским хозяйством после захвата власти большевиками, невозможно не учитывать экономический фактор. Вероятно, ключом к решению муниципальных проблем того времени могли бы стать не столько активные действия центральной власти в сфере муниципальных финансов, сколько общие, системные меры, включая прекращение войны и установление властью твердого порядка.

Ссылка на первоисточник

Понравилась статья? Подпишитесь на канал, чтобы быть в курсе самых интересных материалов

Уроки прошлого

Свежие комментарии

Кризис муниципальных финансов в России в 1917 г.

Мамаев А.В. Кризис муниципальных финансов в России в 1917 г.

Картина дня