Как в первой половине 19 века с людей шкуру сдирали

В этой укороченной статье М.К. Шацилло подробно рассматривает развитие налоговой системы России в XIX веке. Рассказывается обо всех налоговых реформах 19 века, приводится большое количество статистики. Полный вариант можно прочитать, перейдя по ссылке, указанном в Источнике в конце статьи.

 

XIX в. составил особый, переломный период в истории налогов Российской империи. К середине столетия окончательно оформилась податная система, основы которой заложили преобразования Петра Великого. Во второй половине XIX в. наступила пора коренных изменений всей структуры налогов: Россия, ставшая на путь форсированного развития экономики, нуждалась в притоке ресурсов, Кроме того, социальные преобразования требовали реформирования патриархальных податей и появления принципиально новых сборов. Происходили эти изменения непросто, решение масштабной задачи сталкивалось с многочисленными препятствиями, главное из которых — хронический недостаток финансовых средств. Реформаторские замыслы, как с горечью отмечали современники, не могли не вступить в неминуемый конфликт с жизненными реалиями. По образному выражению крупного экономиста и финансового деятеля старой России П.Х.Шванебаха, «податная система складывается десятилетиями, если не веками, в теснейшей зависимости от политического, социального и бытового строя страны. Начертание податной системы на «рациональных началах» — дело настолько же беспочвенное, как несбыточна мысль о перекройке бытовых порядков по велениям логики и рассудка»

Программа оздоровления финансов М.М.Сперанского 

Девятнадцатому веку досталось от предыдущего столетия непростое наследство. Создание Петром I могущественной державы и бесконечные войны его преемников были оплачены дорогой ценой: около 3/4 всех государственных расходов на протяжении XVIII века шло на обслуживание нужд армии и флота. Расширение империи и рост административного аппарата требовали все новых средств, которые черпались из кармана российского обывателя. Создание податной системы, основой которой являлась введенная в 1721 г. «подушная» подать, на первых порах удовлетворило интересы фиска. Однако на протяжении второй половины XVIII в. рост тяжести податного обложения уже не смог покрыть недостатка в государственных средствах: за 34 года царствования Екатерины общая сумма расходов увеличилась в 4,3 раза, в то время как население выросло менее, чем в 2 раза. Именно поэтому правительство в 1769 г. обратилось к новым средствам — заключению займов за границей и выпуску бумажных денег, усиленная эмиссия которых могла служить легким способом покрытия бюджетных дефицитов (за период с 1769 по 1800 г. количество ассигнаций, находившихся в обращении, увеличилось почти в 100 раз). 

Реформатором государственных финансов в условиях новой системы управления суждено было стать не руководству Минфина, а государственному секретарю М.М.Сперанскому. В 1809 г. по заданию Александра I он приступил к составлению программы реформ, получившей название «План финансов». Задача перед ним стояла непростая. Как писал барон М.А.Корф, один из ближайших сотрудников М.М.Сперанского, «...125000000 дохода, 230000000 расхода, 577000000 долга, ни одного готового источника — вот какою была исходная точка, от которой надлежало идти к исправлению наших финансов...». И действительно, в силу неблагоприятных внешних факторов (войны с Францией, Персией, Турцией, Швецией, разрыв традиционных связей с Англией из-за вынужденного присоединения к введенной Наполеоном континентальной блокаде) среднегодовой дефицит за 9 лет (1801—1809) составлял почти 50 млн руб., расходы ежегодно в среднем на одну треть превосходили государственные доходы. Чрезвычайная ситуация сложилась в 1809 г., когда дефицит достиг 157,5 млн рублей — суммы, значительно превышавшей годовой доход.

«План финансов» — объемный доклад в 238 статей — был подготовлен к концу 1809 г. и состоял из двух частей, представлявших последовательные этапы реформирования: первая рассматривала план мероприятий на 1810 г., вторая — устройство финансов «на будущее время». Его главные предложения состояли в следующем: во-первых, оздоровление денежной системы страны, главным образом, путем пресечения выпуска новых партий ассигнаций, во-вторых, установление жесткого контроля над государственными издержками и, наконец, сокращение расходов и ликвидация хронической финансовой болезни — дефицита бюджета. Таким образом, от ставшего традиционным способа покрытия бюджетных дефицитов — выброса ассигнаций — автор «Плана финансов» решительно отказывался, тогда как быстрых и эффективных источников дохода у государства не было. Выход из этого положения М.М.Сперанский видел в значительном увеличении налогового пресса. Повышение налогов рассматривалось М.М.Сперанским в качестве временной меры, устанавливаемой на один год.

Несмотря на принятый законодательный акт, Комиссия погашения долгов так и не приступила к своей деятельности, хотя новые подати и налоги были введены в действие. Предположения М.М.Сперанского об отдельном управлении долгами и источниками их обеспечения не осуществились. Налоговые поступления, предназначавшиеся для погашения долгов, пополнили общую массу казны, остро нуждавшейся в средствах для ведения войны 1812 г.

Ни одна правительственная акция не вызывала столь единодушного неприятия всех слоев общества, как увеличение налогового бремени. По справедливому наблюдению одного из дореволюционных исследователей, «как ни старался Сперанский разъяснять свою теорию в введениях к манифестам, коими объявлялось то прекращение выпуска ассигнаций, то усиление прежних налогов, то введение новых, то учреждение банков и комиссии погашения долгов, то, наконец, продажа государственных земель, — все это было принято публикой и массой народа только с одной стороны — как сознание правительства в расстроенном состоянии финансов государства и как отягощение всех классов новыми налогами с целью увеличения государственных доходов». По словам другого автора, после очередного повышения налогов, «народ почувствовал новую тягость и виновником этого начал считать Сперанского; тогда заговорили: дерет этот попович кожу с народа».

Несогласие с курсом Сперанского, и, прежде всего, с повышением налогов высказывали и многие известные общественные деятели. Уже в 1810 г. В.П.Кочубей, член состоявшего из либеральных единомышленников царя Негласного комитета, подал Александру 1 записку «Об исправлении финансовой системы», в которой отмечалось, «что нельзя отнюдь ожидать, чтоб одни налоги могли вывести нас из затруднительного положения, в коем мы находимся. В настоящем распорядке вещей всякий год надобно будет их добавлять и правительство, обращаясь в круге порочном, никогда из оного не выйдет»15. Если даже сторонники умеренных реформ, вроде В.П.Кочубея, критиковали действия правительства, то консервативная оппозиция решительно высказалась против осуществления преобразований. Ее своеобразным манифестом стала «Записка о древней и новой России» историка Карамзина, в которой нелицеприятному разбору подвергались все начинания М.М.Сперанского, в т.ч. и его финансовые преобразования. Резких слов осуждения заслужил и указ о налогах 2 февраля 1810 г. «Умножать государственные доходы новыми налогами, — писал о нем Н.М.Карамзин, — есть способ весьма ненадежный и только временный... Казна богатеет только двумя способами: размножением вещей, или уменьшением расходов — промышленностью или бережливостью... Миллион, сохраненный в казне за расходами, обращается в два; миллион, налогом приобретенный, уменьшается ныне вполовину, завтра будет нулем».

Несмотря на предпринимаемые М.М.Сперанским усилия, ему не удалось и оздоровить денежное обращение в стране. Резкое сокращение государственных расходов в 1810 г. должно было, согласно утвержденной смете, обеспечить положительное сальдо, однако бюджетный год и на этот раз завершился дефицитом в 65 млн руб. В 1810 г. выпущено было для покрытия прямых расходов новых банкнот на 43 млн руб.17, ассигнации упали до 70% номинальной стоимости. Правительство было вынуждено отложить планировавшееся прекращение ассигнационных выпусков. 

От политики реформ — к частным мерам 

Менее чем через два месяца после издания последнего финансового манифеста Сперанского была отменена одна из важных установок «Плана финансов» — сокращение объема бумажных денег. 9 апреля 1812 г. был издан манифест «О введении повсеместно единообразного обращения государственных банковых ассигнаций», согласно которому «повелевалось налоги, определенные на серебро, взимать ассигнациями по 2 рубля за рубль, а доходы таможенные, с казенных земель... — по 3 рубля за рубль». С помощью этих мер Министерство финансов предполагало восстановить упавшую стоимость ассигнаций. В результате в стране появились как бы два обособленных вида денег — металлические и бумажные, причем соотношение их ценности часто определялось соглашением частных лиц при заключении конкретных сделок (так называемый «простонародный лаж», продержавшийся до 1830 г.). 

Существенные изменения за довольно короткий срок претерпели и взгляды министра финансов на принципы налоговой политики. Вначале он не только поддерживал жесткие меры Сперанского, но и выступал с собственными предложениями по ужесточению податного бремени. Но уже в скором времени стало ясно, что осуществленные в 1810—1812 гг. повышения ставок всех старых налогов и введение новых подорвали налогоспособность населения. В тяжелом для страны 1812 г. общее количество недоимок достигло 120 млн руб., а в первую треть 1813 г. оно умножилось еще на 60 млн В итоге 30 августа 1814 г. был опубликован манифест, согласно которому по всей империи аннулировались податные недоимки до 1-го января 1813 г., а для губерний, наиболее пострадавших от неприятеля, отменялись подушные подати за 1813 г. и процентные деньги с купеческих капиталов. Равным образом отменено было взыскание недоимок и штрафов по процентному сбору с помещичьих доходов за 1812, 1813 и 1814 гг., а также «всякого рода начисления по делам казенным, долее десяти лет продолжающимся, либо неумышленные утраты не свыше двух тысяч рублей».

В подобной ситуации Д.А.Гурьев отказался от идеи ужесточения податного бремени. Во всеподданнейшем докладе 14 декабря 1816 г. он изложил свое мнение о необходимости обратиться к упрочению государственного бюджета, не прибегая к увеличению налогов, а единственно путем сокращения издержек. Однако, не сумев выдержать предложенный им же курс, министр финансов разработал проект введения таких налогов, которые «справедливы и способны умножить государственный доход». Такими свойствами обладало, по мысли Гурьева, косвенное обложение. 

Д.А.Гурьев полагал, что утвердившаяся в 1795 г. в России система откупов была крайне неэффективной в фискальном отношении. Сумма выплачиваемого населением налога, который определялся разницей между стоимостью издержек производства и продажной ценой водки, не составляла чистого дохода казны, ибо значительная часть поступлений оседала в карманах откупщиков. По словам Д.А.Гурьева, «содержатели откупов, умножая свои прибытки за счет народа и казны и мало-помалу соединяя в небольшом числе рук великие капиталы из сборщиков дохода превратились в распорядителей оного в свою пользу»23. Министр финансов считал, что все сборы с предметов потребления следовало бы перевести в форму акциза. Признавая сложность этой задачи, он предложил для начала изменить систему организации питейного налога, учредив как переходную меру казенное управление. 

2 апреля 1817 г. состоялось принятие «Устава о питейном сборе», по которому изготовление и розничная продажа питей объявлялись свободными, а за казной оставлялись заготовка и оптовая продажа вина. Однако новый порядок сбора не оправдал себя в финансовом отношении: введение винной монополии оказалось плохо подготовленным, и, начиная с 1821 г., питейный налог стал безостановочно понижаться. Д.А.Гурьев принимал самые разнообразные меры для исправления положения: вице-губернаторы, у которых замечался резкий упадок дохода, смещались, изобличенные в злоупотреблениях предавались суду, назначались многочисленные сенаторские ревизии. Тем не менее, никакие административные усилия не могли остановить падение дохода. 

Характеризуя деятельность Гурьева на посту министра финансов, можно сказать, что она была типичной для бюрократа той поры царствования Александра I, когда наметился переход от либеральных начинаний к умеренному курсу. На место приверженцев решительных мер приходили чиновники, действовавшие преимущественно на основе эмпирических соображений. Так, Гурьев на основании собственной практики пришел к идее о необходимости резкого сокращения государственных расходов. Что же касается возможностей пополнения доходов казны, то слабая платежеспособность большинства населения делала бессмысленным повышение прямых налогов. Однако увеличение косвенных налогов могло быть вполне эффективным с фискальной точки зрения. Подобная линия была продолжена и в значительной степени развита преемником Гурьева — Е.Ф.Канкриным, ставшим одним из самых ярких государственных деятелей николаевской эпохи. 

Главные черты «науки управления» Е.Ф.Канкрина

В одной из своих записок в 1826 г. Е.Ф.Канкрин подробно изложил взошедшему на престол императору Николаю I свои принципы: «Главные черты ныне принятой финансовой системы основаны на том простом правиле, что народ ежегодно должен собрать обыкновенными способами то, что потребно на содержание государства». Канкрин сформулировал, по его словам, «частные правила системы», относившиеся к основам налоговой политики: «1) избегать новых займов, особливо заграничных, а еще более умножения массы ассигнаций, равно, по мере возможности, и новых налогов. 2) Делать всевозможные облегчения в повинностях, улучшить существующие источники доходов и приостановить упадок других».

В начале XIX в. все изменения в системе торгово-промышленного обложения шли по трем направлениям: увеличение нижних пределов для купеческих капиталов всех трех гильдий, повышение процентного сбора с объявляемых капиталов и расширение круга плательщиков за счет привлечения к сборам предпринимателей, не принадлежавших к купеческому сословию (указы 1807, Манифест 11.02.1812). В итоге, доход от гильдейского обложения (после повышения ставки до 4 3/4% и привлечением к уплате крестьян) увеличился в 3,5 раза и достиг в 1813 г. суммы, превышавшей 15 млн руб. Однако, начиная со следующего года, он стал неуклонно падать, составив в 1824 г, лишь около 9 млн руб.26 Снижение налоговых поступлений, а также явные недостатки системы сбора побудили правительство приступить к реформе промыслового обложения. 

Вторым крупным налоговым мероприятием Е.Ф.Канкрина на посту министра финансов стала отмена не оправдавшего себя в фискальном отношении казенного управления питейными сборами и возобновление откупной системы, которая поправила состояние бюджета, став вскоре самым крупным источником государственного дохода. Е.Ф.Канкрин приписывал падение питейного дохода двум основным причинам: во-первых, злоупотреблениям чиновников питейного управления, не исключая во многих случаях вице-губернаторов; во-вторых, контрабанде вина из Малороссии, Царства Польского и прибалтийских губерний (эти местности империи находились на особом положении и производство в них алкогольных напитков облагалось меньшей ставкой сборов). В 1827 г. откупа в великорусских губерниях были восстановлены, что не только остановило наметившийся при казенном управлении упадок питейного налога, но способствовало увеличению его поступлений в государственный бюджет. 

Одним из самых крупных успехов Канкрина стало установление рекордно малых показателей дефицита бюджета, достигнутых в первые годы царствования Николая I благодаря резкому сокращению государственных, в первую очередь, военных расходов. Сокращение расходов по бюджетной росписи 1827 г. против 1823 г. составляло 65 млн руб., причем наибольшее уменьшение приходилось на смету Военного министерства. Во всеподданнейшем отчете, посвященном 10-летию своего управления Министерством финансов, Е.Ф.Канкрин констатировал, «что только сим способом можно избежать новых налогов и что уменьшение расходов, поколику оно возможно, и облегчение тягостей народа составляют одно из важнейших правил науки управления». Однако неблагоприятные внешние обстоятельства затрудняли проведение Канкриным политики оздоровления отечественных финансов. Так, войны с Персией (1826-1828 гг.), Турцией (1828—1829 гг.) и подавление восстания 1831 г. в Царстве Польском требовали дополнительных расходов. 

Испытывая затруднения в исправном поступлении податей, правительство прибегло к карательным мерам. В начале 1835 г. Канкрин испросил разрешение у Николая I применить к неисправным плательщикам систему военной экзекуции. Начальникам 35 губернии было предоставлено право «в страх прочих неплательщиков» вводить в недоимочные селения специально командированные военные отряды и использовать местные гарнизонные батальоны. Продолжительность «экзекуции» определялась успехом порученной миссии: в некоторых селениях удавалось выколотить недоимку за пару дней, в других отряды задерживались на недели и даже целые месяцы, причем продовольствовались они за счет местного населения33. По официальным данным, в течение 1836 г. «экзекуция» проводилась в 11 губерниях, но, тем не менее, накопление недоимок в 1836 и 1837 гг. не только не уменьшилось, но увеличилось на 2 623 000 руб. В довершение всех этих испытаний период конца 30-х — начала 40-х гг. XIX в. был отмечен тремя подряд неурожайными годами (1839, 1840, 1841 гг.). Значительное ухудшение экономического положения податного населения говорило о невозможности увеличения доходной части бюджета за счет резкого повышения ставок прямых налогов. Это заставило Канкрина прибегнуть к другим способам усиления налогового гнета. В 1838 г. был принят указ об установлении табачного акциза (с 1762 г. в России существовала система свободной от обложения продажи табака). В законе оговаривалось, что «приготовление табаку как предмета роскоши, может, без всякого стеснения для народа, обложено быть умеренным акцизом». Согласно указу 1838 г., разведение табака и торговля им в неприготовленном виде были свободны от всяких ограничений. Налогу подлежали только нюхательный и курительный табак внутреннего приготовления (иностранный товар, как оплаченный таможенной пошлиной, акцизу не подвергался), величина акциза составляла около 20% продажной цены. Любопытно, что табачный акциз остался единственным новым сбором, введенным за двадцать лет пребывания Канкрина на посту министра финансов. 

Другим способом укрепления доходной части стало повышение ставок уже существовавших косвенных налогов. В 1841 г. были увеличены гербовая и соляная пошлины и издан новый таможенный тариф, значительно поднявший процент обложения импортных товаров. И, наконец, Е.Ф.Канкрин пошел на значительное усиление земских сборов, которые были известны в России с XV в., но законодательно оформились только в начале XIX в., когда в 1805 г. было издано «Предварительное положение о земских повинностях». Главное отличие земских сборов от общегосударственных состояло в том, что они, во-первых, не вносились в государственный бюджет; во-вторых, земские повинности отбывались, главным образом, по усмотрению местной администрации. 

В 1847 г. в целях повышения доходности питейных сборов откупная система была заменена акцизно-откупным комиссионерством, комбинировавшим методы казенного и откупного подходов и просуществовавшим до 1863 г. С введением в действие новой системы, доходность питейного налога резко возросла. Если в 1840 г. в казну поступило 36,4 млн руб. от питейного сбора, то в 1850 г. — 55,4 млн, в 1855 г. — 68,8 млн, 1860 г. — 103,6 млн Сумма дохода особенно увеличилась в последнем откупном периоде 1859—62 гг., когда на торгах за откупа, в преддверии их ожидаемой отмены, было выручено на 40 с лишним миллионов рублей больше, чем в предыдущее четырехлетие. В среднем этот доход составлял около 1 руб. 80 коп. с души обоего пола.

В 1848 г. состоялось предлагавшееся за семь лет до этого Канкриным введение акциза со свекловичного сахара внутреннего приготовления. В первый год своего существования этот сбор дал казне 70 тыс. руб. поступлений (в 1855 г. он увеличился более, чем впятеро и составил 402 тыс. руб.). В том же 1848 г., с целью повышения табачного дохода был пересмотрен старый и введен новый устав об акцизе, согласно которому повышался патентный сбор за свидетельства на месте производства табака и отменялись льготы для ряда губерний. В результате, если в 1839 г. доход от этого налога приносил казне лишь 600 тыс. руб., в 1854 г. он поднялся до 1701 тыс. руб. 

***

Однако перечисленные фискальные меры не приносили ожидаемого результата — избавления от хронических бюджетных дефицитов. Более того, несмотря на все преобразования, налоговая структура не протяжении первой половины девятнадцатого века оставалась прежней. Опубликованные в конце XIX в. росписи доходов и расходов показывают, что основными статьями государственных доходов были подушная подать, оброчные сборы и так называемый «питейный налог», поставлявшие в казну свыше половины всех государственных доходов. Подобная структура бюджета России и его принципиальные основы сохранялись вплоть до начала Великих реформ. Несколько изменилось лишь процентное соотношение этих статей. Если на протяжении первой четверти столетия повышались оклады всех налогов, то впоследствии рост поступлений происходил почти исключительно за счет «питейного дохода», удельный вес которого, постоянно повышаясь, достиг в конце 1850-х гг. 40% всех обыкновенных государственных доходов. 

Таблица 1. Налоговые поступления в первой половине XIX в. 

В начале XIX столетия была осуществлена попытка привлечь к платежу прямых налогов поместное дворянство. Еще в 1797 г. прямые подати были распространены на дворян в виде сбора на содержание присутственных мест. Но вскоре этот налог был уничтожен, точнее, поступавшая от него в казну сумма дохода была разложена на помещичьих крестьян по 18 коп. на душу. В 1810 г. правительство вновь вернулось к мысли обложения дворянского сословия, введя налог в виде сбора с помещичьих имений. Однако этот налог был отменен в 1819 г. Как отмечал автор труда об истории подоходного налога в России, «будучи в нашей финансовой системе явлением чисто случайным, при резко сословном строе этой системы, при наличии подушной подати и крепостного права, подоходный налог не мог пустить глубоких корней и вскоре был отменен, не оставя никакого следа в русской финансовой системе».

Вплоть до периода Великих реформ вся податная система основывалась исключительно на обременении налогами крестьянского населения. Государственные подати тяжелым грузом ложились на плечи русского крестьянина, отбывавшего кроме того натуральные и денежные земские повинности, а также платившего мирские сборы. Последние назначались мирскими сходами и являлись денежной заменой натуральных повинностей или дополнительной платой за выполнение общественных обязанностей крестьянскими выборными.