Эволюция налоговой системы России в XIX веке

Налоги в пореформенной России. Первый этап преобразования податной системы 

Н.Х. Бунге

Крымская война со всей очевидностью обнаружила несостоятельность экономики крепостнической России. Империя вступила в полосу финансового кризиса: военные расходы составили свыше полумиллиарда рублей, что составляло почти два годовых бюджета страны. Следствием этого стало резкое обострение бюджетных дефицитов, для покрытия которых правительство вновь обратилось к испытанным средствам — внутренним займам и выпуску ассигнаций. Увеличение количества бумажных денег в обращении привело к неудержимому падению курса рубля и прекращению в 1858 г. обмена кредитных билетов на золото и серебро. Угроза финансового краха поставила правительство перед необходимостью коренного реформирования основ российского государства, в том числе и отсталой малоэффективной податной системы, основанной исключительно на обременении крестьянства питейными и подушными сборами. 

Начальный период преобразования налоговой системы был связан с деятельностью М.Х.Рейтерна, который еще до занятия в 1862 г. министерского поста выступил в периодической печати с рядом специальных статей, затрагивающих проблемы финансового кризиса и пути выхода из них. Программа Рейтерна выглядела достаточно решительной — сокращение армии и флота и снижение государственных расходов на содержание аппарата управления. В области налогового дела он считал необходимым отмену питейных откупов и преобразование податной системы на основе подоходности. Для этого предусматривалось введение налогов на помещичьи земли, недвижимость в городах, обеспечение более справедливой раскладки гильдейских сборов за право торгово-промышленной деятельности, обложение гербовой пошлиной тех коммерческих сделок, которые ранее были от нее освобождены. Из предложенной программы М.Х.Рейтерну удалось реализовать далеко не все, а главное — так и не была преодолена сохранившаяся с крепостнической поры сословность обложения. Наиболее успешными начинаниями в налоговой сфере стали отмена питейных откупов и преобразование некоторых других косвенных налогов. 

Преобразования в области косвенных налогов стали самыми эффективными мероприятиями для увеличения налоговых поступлений. Особое значение имела замена винных откупов акцизом введение которого наталкивалось на сильное противодействие сторонников прежней системы. Еще при предшественнике Рейтерна А.М.Княжевиче в 1859 г. вопрос об откупах обсуждался в Государственном Совете, большинство членов которого высказалось в пользу акциза. На следующий год по решению Государственного Совета была создана специальная комиссия во главе с либеральным деятелем А.П.Заблоцким-Десятовским, состоящая из чиновников министерства финансов и винокуренных заводчиков, которая и подготовила основные положения реформы. Однако решение об отмене откупов откладывалось усилиями влиятельной группы откупщиков, убедившей Министерство финансов в необходимости рассмотреть сформулированную ими альтернативную программу. Суть ее состояла в том, что откупщики должны были продолжать сбор акциза со спиртных напитков на территории всей страны и одновременно брали на себя перед правительством обязательство построить разветвленную сеть железных дорог протяженностью около 2800 верст. Это предложение летом 1862 г. было опубликовано в газетах и стало достоянием гласности. Лишь после того, как Министерство финансов возглавил М.Х.Рейтерн — противник проекта откупщиков — участь питейного налога была, наконец, решена.

Сугубо фискальными соображениями были продиктованы такие меры правительства, как принятие в 1874 г. нового Устава о гербовом сборе, установление сбора со страхований, с пассажирских билетов и грузов большой скорости (с 1879 г). Последняя мера — налог на пассажиров в размере 25% с цены билетов 1 и 2 класса и 15% с цены билетов 3 класса, взимание 25% за провоз пассажирского багажа и товаров большой скорости — вызывала многочисленные нарекания специалистов в области теории и практики финансового дела. Введение этого налога повело к увеличению числа пассажиров 3 класса и убыли первого и второго, что поначалу послужило причиной снижения выручки от пассажирского движения на многих железнодорожных линиях. 

Изменения в системе прямых сборов не отличались финансовой эффективностью, являясь свидетельством о намерениях правительства в области податной реформы. Так, в 1863 г. была отменена подушная подать с мещан, что носило в значительной мере демонстративный характер и не было продиктовано фискальными соображениями. Доходы от сборов, вносимых мещанами, были не велики, и их отмена не нанесла сколько-нибудь заметного ущерба казне. Взамен отмененной подати с мещан был установлен налог на городские недвижимые имущества, общая сумма которого на протяжении 20 лет не изменялась и приблизительно равнялась 0,2% ценности недвижимости. 

Если изменения в системе прямых налогов были достаточно заметны в российском городе, то в деревне дело обстояло иначе. Подушная подать с крестьян, действовавшая в течение полутора веков и доказавшая свою неэффективность, при М.Х.Рейтерне так и не была отменена. Более того, осознавая необходимость изменений и рассматривая проекты отмены подушных сборов, правительство одновременно повышало их оклады. В частности, в 1862 г. были повышены душевые оклады по среднему вычислению на 0,9%, что должно было дать казне дополнительно 1 млн руб. В декабре 1862 г. был введен «временный», только на 1863 г., сбор в среднем исчислении по 25 коп. на душу, что увеличило общий размер подушной подати еще на 6 млн руб. Как это часто случалось в российской налоговой практике, временный сбор стал постоянным, а в 1867 г. оклад был повышен дополнительно на 50 коп. с души, что принесло казне 10 млн руб.48 И, наконец, последним изменением в области прямых налогов для крестьян, осуществленным в период руководства М.Х.Рейтерном Министерством финансов, было введение в 1875 г. государственного поземельного налога, которому подлежали как общинные, так и частновладельческие земли. Ухудшения материального положения крестьянства это не повлекло, т.к. в по сути данный налог существовал ранее под названием государственного земского сбора и включался не в общегосударственный, а местный бюджет. 

М.Х.Рейтерн считал, что в аграрной стране, где главным плательщиком прямых налогов являлось крестьянство, во избежание расстройства финансовой системы необходимо «ограничиться теми мерами, которые облегчили бы слишком обремененную часть крестьянских сословий и вместе с тем приблизили бы время, когда осуществление общей реформы прямых податей окажется возможным». Именно поэтому министр финансов, сохраняя незыблемыми основы патриархальной податной системы, пошел лишь на предоставление льгот некоторым категориям сельских налогоплательщиков. Так, в 1863 и 1867 гг. для достижения «некоторого соответствия подушной подати имущественным условиям плательщиков» взамен однообразного обложения ревизских душ была установлена шкала окладов, учитывавшая до известной степени местные условия. Кроме того, в 1865 г. было принято постановление не взимать подушной подати с «неспособных к работе дворовых людей», в 1869 г. была отменена круговая порука при уплате прямых налогов для селений, насчитывавших менее 40 ревизских душ.

Несмотря на эти незначительные смягчения, положение крестьянства в целом не только не улучшилось, но и значительно ухудшилось. Дело в том, что правительство, пойдя в 1861 г. на нарушение частновладельческих прав помещиков, решило возместить их потери за счет сельского населения. Реформа 1861 г. привела к появлению выкупных платежей. По форме они являлись погашением (с процентами) выданной казной ссуды за выкуп земли у помещиков. Однако, как констатировали современники, по способу взимания, раскладке и мнениям самих плательщиков эти сборы не отличались от прямых налогов. Выкупные платежи стали главной статьей расходов для крестьянства: по данным Податной комиссии, в русских губерниях на каждую ревизскую душу падало от 6 до 7 руб. 20 коп. выкупных платежей, тогда как подушные и земские сборы составляли от 4 до 5 руб. 80 коп.

Реформы Н.Х.Бунге: переход к равномерному распределению налогов

Русско-турецкая кампания (1877—1878 гг.) дестабилизировала финансовую ситуацию в стране, с 1877 по 1880 г. государственный долг возрос на 1,5 млрд руб., последовало значительное падение курса бумажного рубля. Правящим кругам было ясно, что усиление внешнего могущества страны невозможно без осуществления коренных преобразований народного хозяйства. Это обстоятельство предопределило общий протекционистский характер экономической политики и проведение целого комплекса мероприятий, стимулировавших промышленное развитие: усилия по финансовой стабилизации и созданию бездефицитного бюджета, подготовка денежной реформы, стимулирование притока иностранных капиталов. Реформа податной системы стала важнейшим звеном этой политики. 

Итак, первым крупным шагом в реформировании податной системы стала отмена Высочайшим манифестом 1880 г. соляного налога, которая была совершена с одобрения Александра II, потрясенного, по свидетельству современников, последствиями неурожая и голода в Поволжье. Налог принадлежал к числу старейших в России и составлял 25—30 коп. на душу населения, а эта сумма, помноженная на число членов крестьянской семьи, увеличивала, по некоторым подсчетам, средний оклад подушной подати примерно на одну пятую часть. Потерянные 10—12 млн руб. государственного дохода особым мнением Государственного Совета решено было компенсировать увеличением таможенных пошлин.

Условия для следующего этапа податных преобразований — отмены подушной подати — были далеко не благоприятны. По росписи на 1882 г., несмотря на увеличение винного акциза, преобразование сахарного акциза, повышение ставок таможенного тарифа и увеличение гербового сбора, ожидался дефицит в сумме 10 млн руб. Однако Н.Х.Бунге и его сотрудники, как считал П.Х.Шванебах, «сознавали, что в ряду болезненных явлений государственного хозяйства бюджетный дефицит не есть худшее из зол; что несравненно опаснее — длящийся и усугубляющийся недочет в народных силах, и что принесение этих сил в жертву бюджетному равновесию не создаст для финансов прочной почвы». Для проведения преобразований были намечены следующие принципы: 1) Налоги, заменяющие подушные сборы, должны вести к упразднению деления сословий на податные и неподатные. 2) Главным источником увеличения средств государственного казначейства до замены подушной подати, должны служить преимущественно налоги уже существующие; из новых же видов налогов могут быть допущены лишь те, которые способствовали бы установлению в существующем податном строе большей равномерности обложения всех доходов. 3) Вводя налоги с новых источников дохода, следует возможно менее облагать мелкие промыслы.

По первоначальному плану предполагалось упразднение подушной подати растянуть на 8 лет с таким расчетом, чтобы в первую очередь поставить категории крестьян, находившихся в наиболее тяжелых условиях. С 1 января 1883 г. подать была сложена с приписанных к волостям бывших дворовых людей, безземельных и с крестьян, получивших дарственный надел. В следующем году от платежей были освобождены еще несколько разрядов сельских обывателей, а общая ставка была понижена для всех остальных плательщиков. Хотя Н.Х.Бунге собирался завершить податную реформу только к 1891 г., уже в 1884 г. он пришел к выводу о необходимости сократить срок ее проведения. «Можно ожидать, - писал он в 1884 г., — что с отменой подушной подати, с одной стороны, прекратится накопление крупных недоимок, а с другой — возвысится благосостояние всего земледельческого населения, и оно уплатит свободно, по своим средствам, в виде косвенных налогов, акцизов с вина, пива, сахара, табака, таможенных пошлин с чая и других предметов значительную долю того, что взыскивается принудительно в виде подушной подати». Новым указом 25 мая 1885 г. постановлено было совершенно прекратить с 1 января 1887 г. взимание этого налога во всей империи, кроме Сибири. 

Намеченный Н.Х.Бунге курс на ликвидацию сословности обложения выразился в том, что понижение прямых налогов с крестьян сопровождалось все более активным привлечением к обложению имущих слоев населения, до этого освобожденных от прямого обложения. После принятия в 1882 г. «Положения о пошлинах, переходящих безмездными способами» в России стали взиматься налоги на наследство (до этого времени существовал лишь 6% сбор с наследств, переходящих по завещанию к лицам, не имеющим право на законное наследование).

С целью устранения неравномерности обложения и увеличения государственных доходов в 1885 г. в законодательство был внесен ряд корректив, учитывающих не только внешние признаки торговых и промышленных заведений, но и их экономические характеристики. Наряду с сохранением прежней патентной системы в виде так называемого «основного» налога были установлены еще «дополнительные» — процентный и раскладочный, построенные уже на учете доходности предприятия. Первый сбор выплачивали предприятия, обязанные по закону публичной отчетностью (акционерные компании, паевые товарищества) в размере 5% с чистого дохода за истекший операционный год; второй сбор — все остальные предприятия в размере, определяемом для различных губерний законодательным порядком на каждые три года. Данные меры несколько увеличили поступление налога (в 1890 г. дополнительные сборы дали 25% всего налога), но не смогли устранить неравномерность промыслового обложения. Оно по-прежнему занимало в бюджете незначительное место, увеличившись с 2,7% в 1875 г. до 3,2% в 1898 г. Показательно, что в 1898 г. промысловое обложение по отношению к бюджету составляло: в Италии — 6 %, в Англии — 5,9%, во Франции — 4,4%.

Результаты деятельности Н.Х.Бунге по совершенствованию налоговой системы были достаточно продуктивны: ему удалось отказаться от отжившего принципа сословности. Впервые в истории России при распределении налогового бремени был использован критерий платежной способности различных слоев населения, к обложению привлечены доходы имущих групп. В отношении сельского населения была в определенной степени сглажена, хотя и не ликвидирована до конца, неравномерность обложения. Этому способствовали две меры: платежи крестьян нечерноземной полосы были снижены в большей степени, чем повинности с населения черноземной области. Кроме того, платежные оклады бывших помещичьих крестьян стали менее резко превышать повинности более обеспеченных землей государственных крестьян. Несмотря на рост земских и мирских налогов, увеличение поземельного сбора, совокупность платежей крестьянского населения уменьшилась на 37 млн руб. Своеобразной компенсацией за поднятие благосостояния народа, по мысли Н.Х.Бунге, служило увеличение доли косвенного обложения — повышение акцизов и таможенных сборов (в 1881 г. пошлины составляли 16,5% стоимости ввезенных товаров, в 1886 г. — уже 27,85%65) — как относительно щадящей формы налогов. Податная система, сложившаяся в ходе реформ 1880-х гг. была доведена до совершенства ближайшими преемниками Н.Х.Бунге, и, в первую очередь, С.Ю.Витте. 

Преемники Н.Х.Бунге: в поиске новых источников обложения

И. А. Вышнеградский, добившийся значительных успехов в экономике, по существу продолжил курс на финансовую стабилизацию и поощрение отечественной промышленности, проводимый либеральным реформатором Н.Х.Бунге. Однако в податной политике И.А.Вышнеградский произвел достаточно резкий поворот. В отличие от своего предшественника, он полагал, что текущими ресурсами казны должны быть не только обычные, но и чрезвычайные бюджетные расходы. Кроме того, для осуществления стабилизации валюты требовалось создание золотых запасов. Такая активная программа побуждала И.А.Вышнеградского повышать налоги и отыскивать новые источники обложения. 

Еще до вступления на министерский пост он выступал сторонником введения табачной и водочной монополии. Возглавив финансовое ведомство, И.А.Вышнеградский инициировал составление соответствующих проектов, но подготовительные работы поставили под сомнение налоговую эффективность этих мер. Поскольку И.А.Вышнеградский был человеком осторожным и, по свидетельству С.Ю.Витте, каждое арифметическое вычисление «непременно проверял сам и находил в этом большое наслаждение», министр отказался от введения потенциально выгодной для казны водочной монополии, пойдя на усиление косвенного обложения и увеличение ставок некоторых прямых податей. В 1887 г. были установлены новые акцизы на керосин и спички, произошло повышение акциза на спирт, табак, состоялось увеличение гербового сбора и цены актовой бумаги, ставок поземельного налога, раскладочного сбора с торговых и промышленных предприятий, проведено дополнительное обложение акционерных обществ. От всех этих мероприятий ожидался дохода объемом в 52 млн руб. 

В таможенной политике идеалом И.А.Вышнеградского был минимальный ввоз при возможно более крупных суммах таможенного дохода, ради чего ежегодно производились повышения тарифных ставок. В 1887 г. по протекционным соображениям увеличены пошлины на каменный уголь, чугун, металлы и металлические изделия. Наряду с этим уже с чисто фискальной целью возросли пошлины на чай, апельсины, лимоны, пряности, сельдь, табак. В 1888 г. под предлогом, что временное улучшение курса рубля ослабило тарифную охрану, был установлен дополнительный таможенный сбор в размере 20% и произведен пересмотр таможенных пошлин, закончившийся изданием нового тарифа по европейской торговле 14 июня 1891 г. Таможенный тариф 1891 г. стал апогеем протекционизма в правительственной политике. По подсчетам авторитетного экономиста И.И.Янжула, пошлины оказались «увеличены в 164 случаях, уменьшены в 15 случаях, введены первый раз в 11 случаях, и, наконец, остались старые ставки в 173 случаях. Покровительственный характер политики достиг в тарифе 1891 г. своей крайней формы: очень мало товаров осталось беспошлинными, обложение по многим статьям увеличено на 100 и даже 300%, многие ставки носили случайный и малообъяснимый характер». Следствием ужесточения правительственного курса стала так называемая «таможенная война» с главным торговым партнером России — Германией, в результате которой обе стороны пошли на уступки и подписали договор 1894 г., предусматривавший уменьшение ставок обложения. Таким образом, таможенная политика России была несколько скорректирована, однако общий курс ее в целом не изменился. Покровительственные начала сыграли определенную роль на раннем этапе становления русской промышленности, но дальнейшее сохранение тепличных условий вело к снижению ее конкурентоспособности. В непростом положении оказались и рядовые налогоплательщики. С одной стороны, таможенное обложение способствовало повышению цен на товары, произведенные отечественной промышленностью, с другой, — именно они, в конечном счете, оплачивали весь таможенный доход. 

Одной из отличительных черт фискальной политики И.А.Вышнеградского была активность при взыскании как текущих платежей, так и недоимок по уже отмененным сборам. Если, по предположениям Н.Х.Бунге, недоимки по подушной подати одновременно с упразднением следовало списать, облегчая, тем самым, положение плательщиков, то его преемник придерживался другого мнения. Так, в 1887 г. было взыскано около 7 млн руб. недоимок, в следующем году — уже свыше 9 млн руб. Усиленное взыскание недоимок и податей вынуждало крестьян к спешной распродаже хлебных запасов, в том числе и зерна, необходимого для посевов и питания, что грозило непредсказуемыми отрицательными последствиями. Казалось, активная податная политика оправдывала себя: с 1888 г. государственные бюджеты стали бездефицитными. Но вскоре в России разыгралась трагедия, поставившая под вопрос оправданность проводимого министром финансов курса. Голод, наступивший в 1891 г. в одном из основных зернопроизводящих районов страны — Поволжье, потребовал экстренных мер со стороны финансового управления, и в первую очередь выделения из казны 162,5 млн руб. на нужды бедствующего населения. По сути, расход на помощь пострадавшему населению поглотил почти все свободные средства казначейства, а расстройство пострадавших хозяйств увеличило недоимки и отразилось значительным недобором по основным статьям государственных доходов. «Голодные 1891 и 1892 годы с их разрушительными последствиями явились тяжелой расплатой за односторонний и суровый фискализм, которым была проникнута финансовая политика восьмидесятых годов»

Преемником ушедшего в 1892 г. в отставку И.А.Вышнеградского, стал С.Ю.Витте. В целом он продолжил преобразования Н.Х.Бунге, однако его мотивация необходимости реформ несколько отличалась. Н.Х.Бунге полагал, что целью податных преобразований является подъем благосостояния народа, который благоприятно скажется на экономике страны, поскольку возрастающий потребительский спрос стимулирует производство, а благодаря увеличению налогов на потребление пополняется казна. По мнению С.Ю.Витте, на первом месте должны были стоять интересы государственного хозяйства и бюджета, рост которых опирается на развитие экономики и усиление податного бремени.

Другой глобальной мерой С.Ю.Витте в налоговом деле стало существенное увеличение продуктивности налога на предпринимательскую деятельность (промысловый налог), уровень обложения которой почти на всем протяжении XIX в. был весьма невысок. Объяснение этому крылось в двух главных причинах: с одной стороны, российское правительство не хотело ставить препятствий развитию промышленности, находившейся в привилегированном, по сравнению с аграрным сектором, положении; с другой, — слабому обложению предпринимательства способствовало несовершенство формы существовавшего налога. Действовавшая, с определенными изменениями, с 1824 г. патентная система допускала крайнюю неравномерность обложения. Крупные предприятия пользовались преимуществами, не оправдываемыми ни фискальными, ни экономическими соображениями. Так, все кредитные и банковские учреждения с капиталом свыше 50 000 тыс. руб. обязаны были выкупать свидетельство 1-й гильдии. В результате, одинаковую сумму налога платили как единоличные предприниматели (физические лица) или общества взаимного кредита с капиталом 50—60 тыс. рублей, так и акционерные банки с капиталом в десятки миллионов рублей. К одной категории налогоплательщиков были отнесены как небольшой завод с 17 работниками, так и промышленный гигант с многотысячным персоналом.

Проведенные при Н.Х.Бунге реформы внесли элемент прогрессивности в обложение, однако его общий уровень по-прежнему оставался невысоким. По данным Министерства финансов, после введения дополнительного сбора торговцы и промышленники в среднем должны были уплачивать не более 4% с чистого дохода, в то время как земельные собственники платили от 4 до 5,5%, а владельцы других недвижимых имуществ — до 6,5%74. Считая нормы обложения, утвержденные в 1885 г., недостаточными, С.Ю.Витте настоял на увеличении с 1893 г. размера процентного (с 3 до 5%) и раскладочного дополнительного сборов (на 25%) и на привлечении к платежу раскладочного сбора фабрик и заводов, уплачивающих акцизные сборы. 

В 1894 г. по инициативе С.Ю.Витте министерством финансов был подготовлен новый проект промыслового обложения, в котором на принципах прогрессивности предусматривалось общее увеличение ставок как основного (патентного), так и дополнительного сборов. Проект положения о государственном промысловом налоге был направлен министерством финансов на отзыв в представительные организации — биржевые комитеты, купеческие общества, отраслевые предпринимательские объединения. Подавляющее большинство принявших участие в обсуждении проекта промышленников, коммерсантов и банкиров выступило решительно против увеличения обложения предпринимательской деятельности. Несмотря на это, в 1898 г. правительство приняло новое «Положение о государственном промысловом налоге», в котором обложение торгово-промышленной деятельности строилось на сочетании традиционной «патентной системы» с элементами подоходно-прогрессивного налога. 

Как и прежде за право деятельности надо было заплатить т.н. «основной налог» в виде покупки патента, однако теперь он должен был выкупаться не на отдельного предпринимателя, а на каждое торгово-промышленное предприятие. Основной налог представлял собой пошлину лицензионного типа, стоимость которой зависела от класса местности (всего 5 классов) и разряда предприятия (для торговых предприятий — 5 разрядов, промышленных — 8). Прогрессивный элемент в обложение вносил «дополнительный налог», который взимался с отчетных (т.е. акционерных) и неотчетных предприятий в разных формах. Первые платили налог с капитала и процентный сбор с прибыли (если она превышала 3%), который устанавливался на началах умеренной прогрессивности. Для предприятий неакционерных дополнительный налог был установлен по новому положению в виде раскладочного сбора и процентного сбора с прибыли, превышающей определенный размер. 

В результате налоговой политики С.Ю.Витте податное бремя в значительной степени переместилось с крестьянства на относительно зажиточные городские слои. Сторонник активного пополнения государственных доходов, С.Ю.Витте ставил необходимость пересмотра положения крестьян в прямую связь с интересами государственного бюджета. С его точки зрения, главным путем повышения благосостояния, а значит, и способности платить налоги, было последовательное решение злополучного «крестьянского вопроса». В качестве решающих мер им предлагались отмена выкупных платежей, ликвидация общины с круговой порукой, а затем и стимулирование хуторянина-производителя, наделение крестьянства землей путем организации широкомасштабного переселения из центра на восточные окраины. В конце XIX столетия из всех предложенных С.Ю.Витте мер облегчения податного бремени крестьянства удалось осуществить только те, которые не носили радикального характера. В 1895 г. была облегчена уплата крепостных пошлин по переходу заложенных имений, понижена на одну треть пошлина со страховых имуществ. С 1896 г. установлено значительное облегчение по уплате крестьянами выкупного долга; наполовину понижен (на срок в десять лет) государственный поземельный налог, и, наконец, в 1898 г. была отменена подушная подать в Сибири. В полной мере программе С.Ю.Витте не суждено было воплотиться в жизнь в конце XIX столетия, ее реализация началась позже — при П.А.Столыпине, с именем которого она и вошла в историю.